种地交钱事件考验农村土地承包经营权_开鲁县春耕风波：“交钱才让种地”事件四大焦点解析

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开鲁县春耕风波：“交钱才让种地”事件四大焦点解析

按照镇、村干部所述，这些种植户面临着两种选择，要么支付“增补承包费”，要么终止原有的承包合同。这场纷争是如何产生的呢？

事件源自开鲁县4月24日发布的通报，其中提到涉事地块是由非双胜村村民张某柱租赁用来建设奶牛养殖场。张某柱声称，这片土地实际上已经交给他的兄长张某林经营，然而张某林同样并非双胜村的居民。

2004年3月20日，双胜村委会与张某柱签订了一份租约，同意将其5600亩荒沼草甸子土地租赁给他，用作建设奶牛养殖场及种植饲料作物，租金标准为每亩每年4元。该地块并不属于第二轮土地承包的范围内。“国土二调”数据显示，这片土地主要为林草地类型。“国土三调”结果显示，经过多年的私自开垦耕种，其中有4650亩土地被认定为耕地，这意味着土地的实际用途已与合同约定不符，导致合同标的物性质发生变化。

通报表明，作为上级指定的新增耕地高效利用试点单位，开鲁县正针对“国土三调”相较于“国土二调”新增加的耕地开展试点项目。按照上级文件要求，试点工作的基本原则是，对于“国土三调”中新识别且尚未确权的耕地，原则上不再将其分包给个人，而是由集体经济组织统一经营与管理。对于规模较大的单一新增耕地地块，可根据《民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商更改合同条款；协商未果的情况下，则可诉诸法院或仲裁机构解除合同并予以统一管理。

在试点工作中，双胜村遵循相关政策文件要求，召开村民代表会议并通过决议：对于拥有新增耕地的承包户，原则上需根据耕地情况进行原土地承包合同的补充和完善，并收取每亩每年200元的有偿使用费，这笔费用归属村集体统筹使用，土地仍由原承包户继续经营。

通报透露，尽管村集体多次与张某柱和张某林沟通此事，但他们一直拒绝缴费，并于4月12日擅自进行了翻耕作业。在阻止翻耕的过程中，出现了视频中反映的“不允许耕种”言论以及部分镇村干部态度急躁、言辞粗鲁的问题，涉及的镇村干部已受到相应处理。

当前，经过县、镇、村三级的努力调解，双胜村村民们已同意采取诉讼方式维护自身权益，妥善解决这一矛盾问题，确保不再出现阻碍翻耕整理土地以及延误农时等情况。

如何看待“私自开垦耕种”行为？

“中国三农发布”报道称，种植户指出，他们承包的土地当时大多长满荒草，存在许多积水坑洼和盐碱地，二十年间，承包者投入大量精力将不宜耕种的土地改良为可耕地。第三次全国国土调查中，这些土地被确认为新增耕地。

通报显示，“国土二调”于2009年完成，当时的数据将这片地块定性为主要是林草地类别。而在十年后的“国土三调”中，由于多年来的私自开垦耕种，其中4650亩地块被重新认定为耕地，事实上改变了合同约定的土地使用目的，导致了合同标的物性质的变化。

然而，开鲁县官方通报并未提及承包者是否存在违法的“私自开垦耕种”行为，亦未明确是否会对相关行为追究法律责任。

北京市中闻律师事务所合伙人、中国应用法学研究所行政法博士后杨帆在接受澎湃新闻采访时表示，判断此类行为是否违法，应考察承包者是否改变了土地的规划用途，而非单纯依赖土地调查结果。假如将规划用途为农用地的土地改为非农用地，则显然是违法的，严重者甚至构成刑事犯罪。不过，林地、草地和耕地均属于农用地范畴，在理论上有调整规划的可能性。

北京万典律师事务所主任王卫洲表示，《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、预防水土流失和防治土地荒漠化的基础上，开发未利用土地；适宜开发为农用地的土地应优先开发为农用地。国家依法保护开发者的合法权益。

王卫洲进一步解释，依据以上条款，如最初地块属于“未开发利用土地”，承包者在保护生态、防止水土流失的前提下对其进行开垦耕种，国家对此应该持鼓励态度，不应被视为违法行为。

北京航空航天大学法学院兼职教授、北京市才良律师事务所荣誉主任王才亮则指出，原有地块的性质至关重要，根据《土地管理法》，国家鼓励开垦耕种非耕地（即荒地），但《草原法》对草原实行特殊保护，未经批准禁止动工。因此，如果私自开垦草原地，无疑是违法的。

中国农业大学土地学院院长李保国在接受媒体采访时谈到：“在我国耕地面积变化过程中，第三次全国国土调查具有重要意义。在此之前，许多农民或企业自行开垦的耕地并未被纳入统计数据之中，某种程度上可被称为‘黑户’或‘黑地’。而在第三次全国国土调查中，这些‘黑地’悉数被查清，并成为新增耕地的一部分。”

李保国进一步指出：“通常情况下，新增耕地会划归村集体，成为村集体产业的一部分，旨在发展乡村集体经济。如此一来，村集体可能会有偿将这些新增耕地承包给愿意耕种的人使用，从而增加集体收入。”

那么，原有合同存在的条件下，新增耕地如何处理？是否符合“情势变更”原则，如何确定“增补费”金额？

通报指出，开鲁县对较大规模单独新增耕地地块的处理办法是依据《民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同；若协商无果，则诉诸人民法院或仲裁机构要求解除合同并统一管理。

“情势变更”源于民法合同法的概念，指的是合同成立之后，合同基础条件发生了当事人在缔约时无法预见、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对其中一方明显不公的，受影响的一方可与对方重新协商；协商无果的情况下，可在法定期限内请求法院或仲裁机构变更或解除合同。

王卫洲认为，开鲁县土地承包纠纷中主张“情势变更”并不恰当。首先，国土调查必然会导致大量土地用途调整更新，若以此为由主张情势变更，将对所有土地承包、租赁、流转等相关合同履行产生广泛影响，不符合法律精神。其次，承包户在村内复垦土地的行为，村委会不可能毫不知情，故此种情形显然不属于不可预见的情况，因此“情势变更”原则并不适用。

他进一步指出，如官方通报所述情况属实，承包户的行为已构成违约。先前合同规定该地块应用于奶牛养殖和饲料种植，承包户却并未按照约定用途使用土地，而是进行了开垦耕种。同时，直接承包者在未通知的情况下，又以每亩700元租金将土地转租给他人经营，这也是违约行为。

关于如何变更合同，通报称，双胜村依据政策文件要求，经村民代表会议决议明确规定：对于拥有新增耕地的承包户，原则上应按耕地性质补充和完善原有土地承包合同，并征收每亩每年200元的有偿使用费，所收取费用由村集体统筹分配使用，土地仍由原承包户继续耕种。

王卫洲认为，鉴于承包户已违约，村民代表会议决议提出的收取200元“有偿使用费”具备一定的法律依据。当然，承包方也可认为此项费用过高，拒绝接受。双方协商无果的情况下，可通过诉讼途径来平衡各方利益。

王卫洲强调，开鲁县事件不断升级的根本原因在于地方政府过度干预民事纠纷，以政策和行政手段影响民事合同的执行，实属不当，解决法律纠纷的正确路径应是引导合同主体通过司法程序处理。

镇干部是否有权现场制止耕种？

“中国三农发布”的报道揭示，乡镇两级干部不仅阻止农户耕种，还将农户的拖拉机扣留，并指责农户侵占集体资源、抢占集体土地。当地公安机关也介入了这次纠纷。

杨帆援引《中华人民共和国农业法》第九十条规定指出，侵犯农民和农业生产经营组织的土地承包经营权或其他财产权益的，应当立即停止侵害，恢复原状，并依法承担赔偿责任；国家工作人员利用职务之便或者以其他名义侵犯农民和农业生产经营组织的合法权益的，除应赔偿损失外，还应由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

据此法律规定，国家公职人员不得利用职权干预农村土地承包合同的变更、解除事宜。如有违反，需承担损害赔偿责任，相关人员可能面临纪律处分，乃至刑事责任。

王才亮认为，镇干部的行为以及公安机关采取的强制措施缺乏法律依据，属于滥用职权。国家公职人员不应介入农村土地承包及其变更、解除承包合同事项。

王卫洲同样认为，镇干部不应涉足土地承包合同和“增补承包费”纠纷。他表示，农村土地承包合同系村集体经济组织与承包人之间的私事，双方发生争议可依法申请仲裁或诉讼解决。镇干部无权介入此类农村土地承包合同民事纠纷中。此外，公安部已明确禁止公安机关介入非警务事务。

王卫洲表示，对于土地承包合同争议，应由合同双方协商解决；协商无效的情况下，可申请仲裁或向人民法院提起诉讼。政府行政部门

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