2025年初,CNN报道指出,特朗普正在考虑引用《国际经济紧急权力法案》(IEEPA)宣布国家经济紧急状态,以对其他国家加征关税。这一举动引发了市场的担忧。历史上,在非战争时期,仅尼克松总统于1971年结束美元金本位时曾宣布国家紧急状态并加征关税。在特朗普的上一个任期内,他曾威胁通过宣布国家紧急状态对墨西哥加征关税以解决移民问题,但最终因与墨西哥达成协议而未实施。我们预计特朗普在其第二个任期内可能会用类似手段威胁其他国家,以推动美国实现其政治目标,但实际落地的概率较低。
两种方式虽然都基于美国法律条款,但在执行效率上存在显著差异。基于贸易调查结果加征关税需要进行详细调查并在结果公布后实施;而宣布国家紧急状态后,总统可以立即加征关税,无需经过国会批准,且加征商品范围理论上不受限制。历史上,基于贸易调查结果加征关税的情况较为常见,而非战争时期的国家紧急状态下加征关税则非常罕见。
根据宪法,税收立法权归国会所有。然而,自1933年罗斯福总统开始,美国总统依据1917年的《敌对贸易法》(TWEA)有权宣布国家紧急状态,并采取包括贸易和经济制裁在内的紧急措施。1977年,为了规范总统在此类情况下的权力,美国国会通过了《国际紧急经济权力法》(IEEPA)。与TWEA相比,IEEPA对总统权力进行了更多限制,例如要求总统定期向国会提交报告。自1977年以来,历届总统多依据IEEPA来实施金融制裁等措施,但从未在宣布国家紧急状态下直接加征关税。
1971年8月,尼克松总统根据TWEA宣布国家进入紧急状态,暂停美元与黄金兑换,结束布雷顿森林体系,并对进口产品加征10%的关税,以应对当时的经济困境。这是非战争时期唯一一次宣布国家紧急状态并加征关税的案例。
在第一个任期内,特朗普多次宣布国家紧急状态并颁布涉及国家安全、公共卫生等方面的措施。例如,他延续了奥巴马政府针对委内瑞拉局势的紧急状态,对伊朗实施经济制裁,因选举干涉问题宣布紧急状态,以及为修建南部边境墙而宣布紧急状态。尽管曾威胁对墨西哥加征关税以解决非法移民问题,但最终因双方达成协议而未实施。
我们认为,特朗普可能会继续使用宣布国家紧急状态作为威胁工具,以推动美国实现其政治目标,特别是涉及移民问题的举措。然而,除了战争时期,直接在宣布国家紧急状态下加征关税的情况极为少见,因此实际实施的概率较低。不过,如果确实发生,将对全球金融市场造成剧烈波动。此外,还需关注特朗普政策的不确定性、美国对华鹰派立场及与其他国家的贸易摩擦风险。